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国土资源部近日透露，我国将逐步扩大有偿使用国有土地的覆盖面。国家土地副总督察甘藏春表示，土地资源配置的最终目标是取消土地供应双轨制，提高土地供应和调控能力。
展望未来，取消双轨制的过程和最终取消，将会对市场产生怎样的影响？本报记者兵分四路，从北京、上海、广州、深圳带来最新的市场解读。
“定向出让”面临考验
协议出让是否合法仍待政策进一步明确
国土部提出逐步扩大有偿使用国有土地的覆盖面，最终取消土地供应双轨制，此举被认为是市场经济改革在土地领域渐进深水区，并有望引发进一步的利益博弈。
深圳市世联土地房地产评估有限公司执行董事罗守坤在接受采访时认为，这场利益博弈的主体不是企业，而是地方与中央政府。
作为率先实行土地有偿使用的城市，深圳在国内第一次把土地由资源变为资产，作为商品可以买卖。在此基础上，深圳开创性地实行经营性土地的招拍挂，使得房地产市场全面建立，实现了土地的有效利用和土地价值的回归。
但从1987年12月1日深圳率先敲响土地使用权出让“第一槌”至今，深圳国有土地出让经历了数次调整变革，但土地招拍挂制度却遭遇到不小的现实考验。
目前，深圳土地储备量和土地供应堪称捉襟见肘，去年住宅用地供应量仅相当于北京的3%,天津的4%,南京的21%,广州的16%。除公益性用地采取划拨供地外，深圳包括供应用地在内的土地供应基本都实施有偿使用，但有偿出让方式仍备受诟病。
由于新增土地量越来越少，深圳从2007年以来逐渐兴起一种很特殊的土地出让方式，这种土地出让方式表面上依然是公开的招拍挂，但实质上，对竞买人资质设置了许多限制性条件。通常情况下，这些地块最终全部都只有一家竞买人参加，竞买人全部都是国内知名企业，全部都是底价成交，地块大部分都被作为竞得人的企业总部。
这种供地方式被俗称为“定向出让”，实质为政策性用地，主要限定在被定位做城市CBD的商业办公地块，以及少部分用来做扶持产业的配套居住的住宅地块。
公开资料显示，深圳去年房地产开发的居住用地供应中,有4块地通过挂牌和拍卖方式出让,而协议出让或定向出让的有33宗。今年以来，深圳以招拍挂方式出让的土地更是屈指可数，多数用地均采取协议或定向出让方式。
罗守坤认为，尽管土地协议出让也属于土地有偿使用，但这并非是公开市场操作方式，无可避免地带来很多不公和利益输送。
不愿透露姓名的深圳某大型上市房企董秘向本报表示，实际上国内房地产用地基本都已经采取了招拍挂方式拿地，未来取消土地供应双轨制并不会对房地产企业产生太大影响。
但该董秘强调，取消土地供应双轨制一定程度上是为了解决土地使用的不公平问题，但土地有偿出让同样面临诸多难题。他表示，公司近两年在深圳土地市场收获甚微，一方面因为是土地供应量不断减少，另一方面是很多土地定向出让把部分开发商挡在门外。
值得关注的是，深圳去年12月1日开始实施的《深圳市城市更新办法》中，对土地的协议出让方式给予放行。业内人士解读认为，取消土地供应双轨制意味着未来土地供应将以招拍挂方式为主，协议出让是否合法仍待政策进一步明确。
根据《深圳市城市更新办法》，包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等区域的更新在内，原权利人可作为更新改造实施主体,改造项目无需由发展商实施,同时政府鼓励权利人自行改造，而不用一定经过“招拍挂”的方式。
对于自行改造的项目，实施主体在取得城市更新项目规划许可文件后,可与市规划国土主管部门签订土地使用权出让合同补充协议或者补签土地使用权出让合同，土地使用权期限重新计算。这些规定均被视为政府对土地协议出让方式的默许。
具体执行面临诸多不确定因素
目前市场频现将公共设施放入经营性用地中捆绑出让
取消土地双轨制，对上海商品住宅市场的影响或十分有限。同时，具体执行层面也还存在诸多不确定因素。多位业内人士在接受采访时做出上述表示。
中国土地估价师协会副秘书长、中国人民大学商学院副教授俞明轩指出，此消息意味着，以后政府行政办公用地，能源、电力等行业用地，学校、医院、博物馆等使用土地也要通过招拍挂形式有偿出让。
不过，沪上有开发商代表认为，对于开发商来说，参与竞拍的经营性用地几乎都是招拍挂形式，因此判断取消双轨制对市场影响应该不大。
同策咨询研究部总监张宏伟认为，未来如果取消了双轨制，对商品住宅市场的影响可能不会太大。“对于地价来说，则要和整个市场的供应形势联系起来。”他指出，目前土地新增供应依旧从紧，供求关系导致地价还维持一个比较高的水平。因此即使取消双轨制，由于增量土地数量有限，对地价影响也不会很大。
而对于政策的具体执行层面，业内人士普遍表示，还存在诸多不确定性因素。
陈晟认为，取消双轨制以后，针对商业性用地和公共设施用地应该还有不同的处理方式，具体的方式方法还是不明确，都还有可以探讨和优化的空间。“扩大有偿使用可能更多的还是体现尊重土地价值的原则，使得整个土地的供应和调控的能力都加强。我觉得总体的原则是没有错的，但要实现还需要一个长期的过程。”
上海中原地产研究咨询部总监宋会雍预计，取消免费划拨是第一步，但并不见得马上就市场化。
目前来看，市场中有一种出现颇多的操作形式，即是将公共设施放入经营性用地中捆绑出让。以去年9月出让而长风11号西北地块为例，在早前的土地出让书就要求，竞得人在地块内6785.3平方米的教育用地上代建幼儿园，建筑面积约6030平方米，建成后由政府无偿收回土地使用权和地上建筑物。
开发商：所有经营性用地都应统一出让
尽管广州的大部分经营性用地都采取了公开出让的方式，但目前市场上用于房地产开发的划拨土地依然存在。
有业内人士透露，相当多企事业单位名下仍拥有大量政府划拨用地，近两年，一些单位正借保障性住房的名义进行住宅开发。
日前，有消息显示，广州地铁公司、广州建筑集团、广州市政公司、番禺海关、华南理工大学等8家单位将利用自用土地建设13395套保障房，其中公租房和廉租房这类租赁型保障房总共有10235套，占了绝大多数，但仍有3160套经济适用房。
广州市住房保障办公室有关负责人日前表示，所有保障房都将“只租不售”，对于上述单位自建房最终是否在市场上流通，目前还不得而知。
“很多有背景的单位依然享受了一定数量的政府划拨用地。”广州一位业内人士称，例如广州几大制造企业，以及部分高校以及科研机构，其针对职工内部销售的自建房用地，大多来自政府划拨。
广州市政协委员、广州市新城市房地产董事长曹志伟认为：应该有两个标准来判断土地是否应该公开出让，而非划拨。一是土地是否具备经营性质；二是土地是否可以在二手市场上转让。如果具备两个条件中的任何一条，都应该纳入公开出让的统一渠道。
曹志伟表示，保障性住房用地也不应该由政府划拨，因为保障房也是有经营收益的，限价房和经济适用房用于出让，公租房也是有租赁收益的。
广州市社科院科研处处长彭澎表示，如果取消土地出让双轨制，有利于规范土地市场，避免地方政府在土地资源上的浪费。但同时，也会助推地价上涨。
在他看来，过去一些公用事业用地不经过招拍挂，征地成本极低，被征农民所获得的补偿也较低。但未来这些用地也公开出让后，农民将拥有更大议价空间，从某种程度上有助推地价上涨的作用。
土地市场化程度将更高
目前土地管理方面最大的隐患是小产权房
土地双轨制，即不同用途的国有土地采用两种不同的方式供应，一种是无偿使用的划拨方式，另一种是招标、拍卖、挂牌的有偿使用方式。
早在2004年3月，国土资源部、监察部就联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求从2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让，此前盛行的以协议方式出让经营性土地的做法被正式叫停。
从那时开始，包括住宅、商业等在内的经营性用地全部采用招拍挂的方式入市交易。
中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，国土部提出土地资源配置的最终目标是取消土地供应双轨制，意味着无偿使用的土地数量要尽量缩减到最小，无疑在重新强调土地出让政策的改革方向。
“目前开发商参与的经营性用地出让已经全部采用招标拍卖挂牌的方式出让，因此取消土地双轨制对开发商来说并没有什么影响。”SOHO中国董事长潘石屹表示。
“现在只有经营性用地采用招拍挂的方式出让，但一些介于经营和非经营中间的土地，仍然是通过非市场化的划拨方式供应。”中国人民大学土地规划研究中心主任严金明举例说，目前基础设施用地、科教文卫体用地基本都是划拨供应。
据严金明介绍，与招拍挂出让的经营性用地相比，采用划拨方式供应的土地比例并不算小。“而按照国土部的思路，未来这些占据重要比重的土地出让，都要采用透明的有偿出让方式，只有军事、国防、外交、保障房等纯公益性质的土地才能继续采用划拨的方式”。
尽管对于开发商的影响并不大，但严金明认为，取消土地双轨制对于整个土地市场而言意义重大。
“一方面会增加国有土地的收入，防止土地的国有资产流失。另一方面，会使土地市场的竞争更加公开透明、公平合理，从市场机制上防止腐败现象的产生。”严金明认为，未来土地的市场化程度必然会更高。
不过，严金明也坦言，国土部对于这项改革并没有提出时间上的目标，其执行起来也还有一个过程，相应的政策都要进行一些调整，涉及比较复杂。
“其实整个土地在管理方面还是非常软弱的。”潘石屹认为，这从国土部清理闲置土地的力度以及对于小产权房的处理中可见一斑。“其实除了土地供应公开透明之外，现在土地管理方面最大的隐患是小产权房，年年说，但年年都还在建设，如果处理不好的话，将是一个特别大的问题。”
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